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La France lutte-t-elle assez contre la fraude fiscale?

XVM49399748-4f18-11e9-b229-8691a4b9539f La France lutte-t-elle assez contre la fraude fiscale?

En dix ans, le fisc a reçu pléthore de nouvelles armes pour lutter contre les resquilleurs. À tel point qu’il dit maintenant ne plus avoir besoin d’outil juridique supplémentaire.

Il suffirait de «mettre les moyens» pour trouver 100 milliards d’euros que cachent au fisc des entreprises et des contribuables indélicats, proclament les partis de gauche pour résorber le déficit public. Sous-entendu, la France n’en fait pas assez pour lutter contre les resquilleurs de l’impôt. Au mieux à cause de la réduction des effectifs de fonctionnaires, au pire -  l’argument relève de la théorie du complot - par connivence entre l’État, «les riches» et «les multinationales». Le raisonnement tient-il à l’épreuve des faits?

Une évaluation périlleuse

Le jeu du chat et de la souris entre le fisc et les contribuables dure depuis des siècles. Au IIe millénaire avant Jésus-Christ, les marchands assyriens tentaient déjà par tous les moyens d’éviter les taxes que leur réclamaient les Anatoliens en échange du droit de passage et de la protection de leurs convois chargés d’étain et d’étoffes de luxe. Au XIIIe siècle, à Arras, certains marchands ne déclaraient qu’une partie de leurs ventes et jouaient sur les cours des monnaies pour sous-évaluer leurs biens. En 1933, un certain Jules Badin publie Les Mille et Une Manières de frauder le fisc.

Pour savoir si la France en fait suffisamment contre la fraude fiscale, encore faut-il estimer l’étendue de cette pratique. Mais comment mesurer ce que certains contribuables tentent par tous les moyens de soustraire délibérément aux yeux des vérificateurs? Surtout, il ne faut pas la confondre avec l’optimisation fiscale, autorisée et pratiquée par les contribuables plus ou moins fortunés et des entreprises de toutes tailles. Nul n’est en effet obligé de payer le maximum d’impôt possible et de nombreuses occasions de diminuer la douloureuse sont offertes par la très complexe loi fiscale française.

«La fraude fiscale recouvre des comportements dissimulés, par nature difficiles à estimer»

«La fraude fiscale recouvre des comportements dissimulés, par nature difficiles à estimer», résume la Cour des comptes dans son dernier rapport sur le sujet. De rares pays tentent de la mesurer, comme les États-Unis et le Royaume-Uni. Ces pays calculent un «tax gap», ou «écart fiscal», qui se creuse entre l’impôt perçu réellement et celui qui devrait théoriquement être récolté. Les économistes peinent à sonder la profondeur de ce fossé. Ainsi, la Commission européenne a longtemps estimé que la fraude à la TVA pesait 30 milliards d’euros en France, avant de revoir sa copie et de diviser ce chiffre par plus de deux. En France, le ministre de l’Action et des Comptes publics, Gérald Darmanin, a promis à l’automne 2018 qu’il installerait rapidement un observatoire de la fraude fiscale pour mesurer l’ampleur du phénomène. L’organisme est dans les limbes. Bercy est toujours en discussion avec les rares candidats à la présidence de l’institution. En attendant, le seul chiffre qui circule est celui, hautement contesté, de 100 milliards d’euros d’impôts éludés, sorti de son chapeau par le syndicat Solidaires-finances publiques.

Un renforcement sans précédent de l’arsenal

La France et plus largement les États développés n’ont jamais autant lutté contre les resquilleurs fiscaux que cette dernière décennie. La crise de 2008 a joué comme un électrochoc auprès des dirigeants internationaux. Après des premiers travaux, le plan de lutte contre l’érosion des bases fiscales (BEPS) de l’OCDE est avalisé par le G20 en novembre 2015. Il s’agit de couper les routes des paradis fiscaux aux entreprises et aux particuliers qui y cachent leur argent. Mieux, depuis 2018, la France reçoit, de la part d’une centaine de pays, les données sur les avoirs à l’étranger de ses ressortissants. Les comptes des Français en Suisse, à Singapour ou à Hongkong n’ont plus de secret, en théorie, pour le fisc - encore lui faut-il repérer les comptes non déclarés dans le foisonnement d’informations reçues.

En France, c’est une crise politique - digne des meilleurs scandales de la IIIe République - qui, en 2013, entraîne le durcissement sans précédent de la législation. Imaginez: le ministre du Budget du président socialiste François Hollande, Jérôme Cahuzac, détenait un compte en Suisse! En réaction, la majorité adopte une loi durcissant les moyens du fisc comme les sanctions encourues. Dorénavant, le volet pénal de la répression de la fraude fiscal, avec sept ans de prison encourus, fait réellement peur. C’est le bâton.

Le renforcement de l’arsenal juridique s’accompagne d’une montée en puissance de l’analyse des données à la DGFiP

Il y a aussi la carotte. Dans un même mouvement, le gouvernement Ayrault installe un service de régularisation des avoirs à l’étranger (STDR). Les contribuables n’ayant pas déclaré des fonds placés en Suisse ou au Panama peuvent y déposer un dossier. Ils n’encourent alors que des amendes et pénalités, et sont assurés de ne pas être poursuivis au pénal. Le succès est immédiat. En cinq ans, cette cellule de dégrisement permet à l’État de récolter 10 milliards d’euros en impôts et amendes.

Aujourd’hui que le STDR est fermé, la menace est d’autant plus crédible que le «verrou de Bercy» (selon lequel seul le fisc peut porter plainte pour fraude fiscale) a été à moitié décadenassé dans une nouvelle loi promulguée en octobre 2018 - texte qui équipe aussi la DGFiP d’une véritable police fiscale. Désormais, l’administration devra automatiquement transmettre à la justice les dossiers les plus graves. «Si l’objectif était de faire peur aux groupes, c’est réussi», témoigne un fin connaisseur du secteur.

Ces derniers craignaient peu les sanctions administratives, qui restent cachées du grand public grâce au secret fiscal. Le pénal, avec toute la publicité qui l’entoure, représente un risque réputationnel autrement plus grand. De plus, les poursuites contre les personnes physiques sont maintenant autorisées, plaçant les directeurs fiscaux des entreprises aux premières lignes en cas de pépin.

Ce renforcement de l’arsenal juridique s’accompagne d’une montée en puissance de l’analyse des données à la DGFiP. C’est même son principal relais de croissance pour les années à venir, alors que les effectifs des petites mains de l’anti-fraude, dans les départements, sont victimes des suppressions de postes. «Les enjeux d’aujourd’hui ne résident pas tant dans le “plus d’effectifs” que dans la formation des agents et les technologies», défend-on à la DGFiP. Cette dernière forge donc de nouveaux algorithmes pour les plonger dans un inédit «lac de données» alimenté par diverses sources (fichiers des comptes bancaires ou des assurances-vie, etc.). Le service en charge du développement de cette technologie est passé ces derniers mois de 6 à 24 personnes.

Des résultats indémontrables

S’il est trop tôt encore pour percevoir les résultats de ces investissements dans les données, quels sont les résultats obtenus grâce à ce déploiement de moyens en toutes directions depuis bientôt sept ans? Premier indice paradoxal que cela fonctionne plutôt bien: la fraude se complexifie. Cela signifie que le fisc est de plus en plus efficace et que pour lui échapper, il faut construire des montages de plus en plus complexes.

Toutefois, la DGFiP elle-même se garde bien d’afficher des objectifs quantifiables au sujet de la lutte contre la fraude fiscale. En atteste la morne stabilité des indicateurs de performance officiels en la matière. Même la mise en place des échanges automatiques de données bancaires avec la centaine de pays partenaires n’a pas fait frémir les prévisions en matière de «part des opérations en fiscalité internationale» (il reste scotché à 11,5 % jusqu’à 2020). «Nous attendons évidemment un effet dans les années à venir, mais il n’est pas mesurable à ce stade et en pratique», reconnaît la DGFiP.

À la décharge de l’administration, il est pour le moins complexe de mesurer l’efficacité d’une politique qui vise à combattre une pratique illégale qui est elle-même inquantifiable. Mieux, si les résultats baissent, cela pourrait signifier que la dissuasion pénale fonctionne et non pas que la répression faiblit.

Des politiques qui en font trop

Après deux lois en cinq ans qui ont apporté à l’administration des outils nouveaux, Bercy dit stop. «Le service du contrôle fiscal a indiqué ne pas demander de nouveaux outils, écrit Bénédicte Peyrol, députée LREM de la commission des finances dans un rapport d’information sur la lutte contre l’évasion fiscale des entreprises, publié en septembre dernier. Ceux qui existent ont fait leurs preuves et sont jugés suffisants par l’administration.» Celle qui est maintenant responsable du groupe majoritaire dans la prestigieuse commission ajoute: «S’il est toujours tentant d’introduire de nouveaux outils juridiques pour combattre ceux qui se livrent à l’évasion fiscale, il faut rappeler que la France dispose d’un arsenal robuste qui a fait ses preuves.»

Hélas, la tentation est trop forte. La majorité a créé à l’automne dernier de nouveaux instruments juridiques que l’administration fiscale elle-même ne réclamait pas. En conséquence, pas moins de trois articles du livre de procédures fiscales se concurrencent aujourd’hui autour de la notion d’abus de droit. «Nous avons trop de fondements juridiques pour lutter contre les montages abusifs, déplore Florence Deboissy, professeur de droit à l’université de Bordeaux. C’est un véritable nid à futurs contentieux, et cela crée de l’insécurité juridique à la fois pour les contribuables et pour l’administration.» Il est donc temps que les élus laissent travailler en paix les inspecteurs des impôts. Leur boîte à outils déborde.

 

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